2023年4月24日，广东发改委发布《关于进一步加强高质量发展用能保障的通知》，文中提出：可再生能源消费不纳入能源消耗总量和强度控制，尽管当前只有广东一地发布新规，但表明国家对能耗“双控”政策进一步松绑正在进行。相对“新增可再生能源不纳入能源消费总量控制”，此次表述是能耗双控向碳排放双控过渡的重要步骤，将对可再生能源发展形成长期的利好。
一、能耗“双控”政策的转变
在2021年12月召开的中央经济工作会议上，首次提出“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。此后，在多个文件中，均反复强调了该原则。2022年1月，国家发改委、工信部等七部委联合印发了《促进绿色消费实施方案》，提出：落实新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制要求，统筹推动绿色电力交易、绿证交易。
但是，如何执行新增可再生能源不纳入能源消费总量控制并不明确，特别对于“新增”二字如何理解存在分歧。2022年下半年，国家发改委、统计局、国家能源局联合印发《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，明确了“新增可再生能源”指的是年度增量，如“十四五”是以2020年可再生能源电力消费量为基数，期间每年较上一年新增的可再生能源电力消费量。将新增可再生能源电力消费量从各地区能源消费总量中扣除，但仍纳入能耗强度考核。
尽管上述政策对于促进可再生能源消费，一定程度缓和了能耗总量控制束缚产业发展的这一矛盾，但关于“新增”二字的要求以及仍纳入能耗强度考核，意味着能耗“双控”政策仅试探性地前进了一小步，但对于可再生能源企业以及用能企业来说仍相当不解渴。
二、广东新政策释放的重要信号
虽然此次广东发布的新“双控”政策仅为地方层面，但位列“高质量发展用能保障”的第一条，体现了可再生能源发展对于“以实体经济为本、坚持制造业当家”的重要意义。
通知中去掉“新增”二字带来了巨大的变化，意味着企业可再生能源消费量均可在能耗消费总量中扣除；同时，可再生能源不计入强度考核是另一个显著变化，意味着能耗“双控”导向已与碳排放“双控”的目标非常接近，由于碳排放“双控”存在碳排放监测、报告体系不健全的问题，此次表述是一种务实又有效的调整。
同时，通知明确提出“加强可再生能源项目建设和新上项目用能保障的衔接，各地新增可再生能源消费可作为新上项目能耗指标来源。”可再生能源发展带来的一个重要成果是，为地方能耗指标腾挪了空间，为新上产业创造了条件，将对可再生能源的发展形成长期、巨大的推进作用。
广东作为我国各项改革的“排头兵”，率先公开新能耗“双控”政策，表明国家层面应该已就相关要求对各省进行了明确指示。为了对抗经济下行的压力，为实体经济发展注入活力，以“可再生能源消费不纳入能源消耗总量和强度控制”为核心内容的全国性的能耗“双控”政策再调整已在悄然展开。
三、新政策的影响分析
1.为新能源发展注入新动能
随着我国新能源装机规模越来越大，制约其发展的不利因素也在不断积累，近期“五一”期间山东现货市场出现的21小时负电价引起了广泛的关注和讨论，由新能源特性引发的市场化收益降低的问题激发了新能源产业的高度危机意识。在市场竞争力不足的情况下，新能源要更大规模发展，急需配套相应的政策机制，而消费侧为新能源环境价值进行买单的机制仍很不完善。
“可再生能源不纳入能源消耗总量和强度控制”或可解能源转型制度供给不足的燃眉之急，成为撬动新能源更大规模发展的一个支点。其一，对政府而言，要引入新的产业，拉动地方经济增长，新增可再生能源是新增能耗指标的来源，发展可再生能源可能成为地方政府的“第一要务”。其二，对企业而言，自建可再生能源项目或购买绿电，是克服能耗双控对再生产束缚的重要手段，在节能潜力越来越低的情况下，抢购绿电是应对能耗“双控”要求的唯一出路。随着“双碳”要求的趋严，将在企业之间形成绿电消费的内卷，带来新能源需求和价格的提升。
2.推动电能替代的发展
新政策对推动工业领域产能扩张意义重大，但由于可再生能源绝大部分以发电利用为主，所以按照各行业用电比例不同带来的利好影响各异。对于有色、机械等行业，电能占比超过2/3，可直接通过绿电消费提升可再生能源比例，其利好程度更高。但在电能终端占比较低的化工、钢铁、建材等行业，则通过绿电消费提升可再生能源比例的潜力较低，而这些行业是主要的能耗和排放大户，通过生产工艺变革促进电能替代成为重要选择。如钢铁领域，短流程的电炉炼钢比例将增加；食品、造纸和纺织等领域，将充分发挥高温电热泵在烘干、喷涂等方面的应用；在可再生能源占比高且电价较低地区，推动电窑炉、电锅炉改造，但直热式的电能替代应充分考虑与直接使用化石能源相比，在电能替代过程中是否带来成本和碳排放的增加。
3.可再生能源非电利用
在电能无法完全覆盖的重工业和重型交通领域，生物质和氢能等可再生能源的非电化利用将存在更大机会。随着生物质发电补贴退坡，生物质不经发电，直接转变为固体成型燃料、液体燃料和天然气将成为更有前景的利用方式，近期受到欧洲对航空领域降碳的影响，国内生物质航空煤油得到较快增长。可再生电力制氢虽然通过了发电环节，但其终端利用形式是非电。新政策为氢能的发展也提供了推动，随着制氢成本的下降，在合成氨、氢冶金以及重型交通等领域，将更多使用绿氢作为燃料，以提升可再生能源的比例。
