政府主导与社会参与相结合 共同推进充电桩建设

当前，我国新能源汽车进入全面电动化转型发展的新阶段，2022年底新能源汽车保有量为1310万辆，纯电动汽车1045万辆，充电基础设施行业亦顺势进入从有到优的发展新阶段。

国际能源署(IEA)数据显示，我国充电基础设施保有量已经成为世界第一，当前充电基础设施的投资与建设，通常有公共桩、私人桩、专用桩三种类型。但在公共桩领域，面临规模与供给不平衡、整体运营效益不佳等现状，公益性、经营性、竞争性经营并存。

充电基础设施行业，特别是公共桩，需回归符合基础设施特点的发展模式，转向“政府主导”“社会参与”双结合的特点，在行业标准、监管措施、基础网络建设、特别是下沉市场充电设施建设方面，能够更好的发挥“政府主导”作用，从而保障民生，实现从“人人用上电”，到“人人充上电”。

在投入规模大，回报周期长、经济效益弱、社会综合效益高的领域，由政府或特定国企承担建设。在公益性比重大、经济效益小的领域，完善对应补贴政策，化解规模与供给不平衡问题。在市场投资收益、营收潜力好的领域，鼓励市场化经营主体采取多元投资形式有序进入，形成布局合理的充电服务网络。保障该行业更加有序、健康发展，以更好支撑国家交通强国、能源安全新战略，更好满足人民绿色出行的美好生活需要。

行业野蛮生长带来五大痛点

充电基础设施是国家的“新基建”的重要组成，是在我国大力发展新能源汽车下的配套补能基础设施。当前充电基础设施行业的发展机遇良好。根据工信部数据，2022年底我国新能源汽车销量快速增长，新能源汽车已占到汽车新车总销量的四分之一以上，市场进入快速普及期。在用户刚需的推动下，充换电服务迎来战略发展机遇期。

当下的充电基础设施行业，属于政府政策引导，市场化主体自由参与的发展模式，在该发展模式下，面临以下问题。

一是行业整体面临亏损。充电基础设施行业虽然属于朝阳行业、蓬勃发展，但大量充电基础设施运营商均面临持续亏损，其中包括不少行业内的领头企业。例如，某头部充电基础设施运营商，2022年、2021年、2020年的营收总额，分别为45.70亿元、31.04亿元、19.25亿元，净利润分别为-0.26亿元、-0.51亿元、-1.71亿元，即使行业龙头企业，也难解亏损困扰。

二是行业恶性竞争频发。“风口”上快速发展普及的充电基础设施行业，各企业之间的商业竞争“混战”“乱象”频发，个别充电基础设施运营商引入巨额资本站台，以1分钱充电、零服务费等手段，企图获得垄断地位。乱象后看似用户能获取短期利益，以更低的价格充电，但最终将演变成寡头重新抬高定价，损害用户长期利益，更不利于行业健康发展。

三是全国范围供给不均衡。根据EVCIPA(中国电动汽车充电基础设施促进联盟)数据显示，截至2023年5月，广东、浙江、江苏、上海、北京、湖北、山东、安徽、福建、河南TOP10地区建设的公共充电桩占比达71.4%，全国充电电量主要集中在广东、江苏、四川、河北、浙江、福建、上海、陕西、山东、河南等省份，全国范围存在供给不均衡状态。常见的节假日长途出行高峰“充电难”现象，依旧是广大新能源车主面临的问题。

四是，行业有序管理不足。监督管理责任主体方面，面向多发的行业恶性低价竞争等，政府、行业协会等相关部门未及时采取措施干预或引导。充电网的规划管理方面，与土地、交通、电网配套设施、城市管网、建筑设计等规划协同不足，建设以原有设施改建为主，难度与成本高。充电基础设施生产制造管理方面，存在接口标准不统一，产品参差不齐现象，造成社会资源浪费。设施保护管理方面，作为基础设施，充电基础设施遭到破坏现象多、运维保障能力弱，僵尸桩、无效桩现象多，缺乏相关法律法规制约。

五是监管法律尚存空白。充电基础设施，其涉及到的能源保障、数据信息等，影响到能源供给安全、信息安全等。公共场所部分充电基础设施存在安装运营人和公共场所管理人分离，易造成充电基础设施管理维护职责分散。如果用户恶意破坏充电基础设施，或使用方式不规范，将会导致坏桩率升高，制约新能源汽车产业健康发展等问题。

“市场的手”有限性

国家鼓励社会资本参与充电基础设施建设，与公共领域充电桩由政府主导建设不矛盾。特别是随着新能源车的渗透率越来越高，在四五线城市下沉市场，尤其是乡镇、农村充电桩需求的爆发增长。但是，下沉市场以及主要一二线市场的部分区域的充电设施，在充电频次、单桩单面积充电运营效益上仍比较低，整体盈利性不足。这些市场区域，充电桩的公益性需求性质较高，社会资本缺乏投资积极性，势必造成这些区域“充电难”，成为较大民生问题。因此，需要由国家主导，统筹公共充电桩设施的建设投入与实施节奏，让绝大多数区域市场能够达到“好充电”和“充好电”。

一、传统监管方式难以适用于新基建。传统基建的功能特点相对清晰，在投资建设和监督管理方面，边界范围明确。而“新基建”涉及的技术众多，以工业互联网、5G、大数据等为代表，既有自身特性，又需要跨行业的融合。因此，“新基建”既是基础设施，又是新兴产业，很难套用传统的监督管理方式，需要研究和制定适应其发展特点的新机制，引导和营造良好的市场环境。

二、投资方式过于依赖市场化，国务院常务会议明确“新基建”的投资建设模式，提出在加强政府引导和支持的基础上，以市场投入为主，支持多元主体参与建设的模式。“新基建”与轨道交通、公路交通、电力能源、燃气等传统基础设施建设存在差异，新基建以市场化投资的方式为主，面向所有的市场经营主体开放。虽然政府要重点支持，但支持的方式主要在于创造好的市场环境。

三、充电基础设施行业属于典型的社会公共基础设施产业，与电力、通信和信息技术、水利、交通运输等行业相似，存在典型的“专业垄断性、社会关注性、超前基础性、国家安全性、关联协调性、社会公益性、效益间接性、效果长期性”等特征，充电基础设施行业具有典型基础设施投入导向、公益属性政策导向，随着新能源汽车的快速普及，为满足不断增长的电动汽车充电需求，政府部门出台涵国办发〔2023〕19号文、发改综合〔2023〕545号文、工信部联通装函〔2023〕23号文、发改能源规〔2022〕53号文等系列政策，均对充电基础设施覆盖范围、适度超前建设提出要求。

四、我国幅员辽阔，城乡众多、高速公路里程全球第一，投资量巨大，在建设形成城市面状、公路线状、乡村点状布局的充电网络，基本建成覆盖广泛、规模适度、结构合理、功能完善的高质量充电基础设施体系，有力支撑新能源汽车产业发展，有效满足人民群众出行充电需求等政策文件的要求下，充电基础设施行业未来投资规模巨大，仅依赖市场化主体自由参与的发展模式，将难以保障该目标实现。

五、电网容量限制充电桩的建设运营规模，使得先入者获得电网容量垄断性。伴随充电桩的建设数量和充电功率大幅提升，电动车充电对电网容量带来冲击，加大负荷峰谷差距，导致线路重载和变压器负载，或带来电压偏移与电压越限，影响电能质量和配电网安全。若是考虑改造扩容电网，不仅需要大量投资，还需要获得政府相关部门审批和设计规划。

六、行业具备一定的排他性，运营商一旦在某个场所进行充电桩建设投资，其他投资者将无法在同一区域安装充电桩;而且充电桩的使用年限长达5～10年，场地在这段时间都一直排斥其它投资者。长期来看，过度依赖市场化的充电基础设施投资建设，潜在寡头垄断的风险，最终将会导致用户长期利益受损。

七、充电基础设施行业的投资回报价值基本面不足，参考行业公开数据，按保守测算逻辑(见表2)，假设所有场站除建设成本、设备成本外，不产生运营及其它成本支出的前提下，以充电电子设备的5年折旧周期计算，预计全行业，到2025年亏损面为93.54亿元，到2030年亏损面为152.50亿元，2035年亏损面为145.63亿元。整体来看，充电基础设施行业整体表现为持续亏损、盈利难，投资回报不能支撑市场化的发展要求。

综上，充电基础设施行业存在典型发展模式错配矛盾，政策导向下，充电基础设施体系的投资与建设，势必存在公益性、经营性、竞争性经营并存现象。

综合现有行业发展现状来看，在行业具备一定垄断性、排他性的基础上，当前充电基础设施行业面临规模与供给不平衡、整体运营效益不佳、行业恶性竞争频发等现状。完全依靠市场化发展机制，难以保障充电基础设施行业有序、健康发展。

“有形的手”的价值与相关建议

中国是全球充电基础设施第一大市场，而欧洲、美国等，目前处于快速建设阶段，发展落后于国内，在充电基础设施如何建设、如何监督管理、如何实现高质量发展，在全世界范围而言，没有成熟的路径模式可参考。

ACP、AutomotiveCouncilUK、MobilitySweden等公开信息显示，政策制定、资金计划、行政管理，是欧美各国引导充电基础设施行业发展的必要方式。以欧美国家为例，德国为2025年12月31日前注册的纯电动汽车和氢燃料电池汽车可享受10年税费减免，奥地利为2023年底前购买的用户提供600-1800欧元不等的基础设施补贴，瑞典对家用电动汽车充电箱实行50%的税收减免(最高1.5万瑞典克朗)，而冰岛免征充电站及安装充电站的增值税。美国在2021年11月，通过拜登提出的两党基础设施法案，以支持美国充电基础设施的投资建设。

“新基建”本质上是基础设施，在充电基础设施投资运营，更属于典型的社会公共基础设施产业，离不开政府的统筹和布局，但同样具有强烈的商业化属性，应成为“有序开放”的平台，在发挥市场配置基础性作用的基础上，改善政府的职能角色作用，对行业发展进行科学调控。

政府常用干预经济的方式主要有三种，一是经济手段，运用经济政策和计划，包括不限于财政、货币、产业、区域等政策，影响社会经济发展。二是行政手段，通过行政命令、指标、规定等行政措施，来干预和管理经济发展。三是法律手段，制定和运用法律法规，起到干预和调节经济发展的作用。在充电基础设施投资运营方面，规范行业各企业有序参与、良性发展，归纳总体的行业发展建议如下。

(一)建立“差异型、竞争型”补贴机制

在规模与供给不平衡、供给数量过剩和供给数量不足共存的状态下，过去简单依靠充电基础设施数量累加已经不能满足“新基建”背景下的充电需求。需从经济手段着手，推广应用差异化财政补贴、分类有序引导市场发展、设立行业指导价格机制等措施，引导充电基础设施有序投资布局。

首先，在基础设施领域，增加财政金融支持力度，落实发改能源规〔2022〕53号文件，关于加大财政金融支持、提高金融服务能力的要求，鼓励以不动产投资信托基金(REITs)等形式，实现资产证券化，设立专项政府产业基金，提供绿色金融服务产品，设立专项奖励鼓励企业上市等，扶持行业企业发展。如国银租赁与国家开发银行深圳分行、比亚迪股份有限公司签署三方战略合作协议，为比亚迪公司提供综合性金融服务，协助比亚迪公司推广各项业务，积极支持新能源产业发展。其次，推广应用差异化财政补贴，建立涵盖投资建设到运营维护的全生命周期的补贴政策体系，按照不同充电场站的经营性质，给予差异化补贴。在公益比重大、投资效益弱的领域，加大全环节补贴力度，完善基础设施布局。在居民社区、机关及企事业单位等公共功能属性高的地区，侧重运维补贴扶植，提升基础设施保障能力。对商业属性强、投资效益好的地区，围绕功率利用率等指标，设置阶梯补贴，鼓励精细化运营。

最后，分类设立行业指导价格机制，发挥政府及行业管理主体的指导职能，按照不同充电场站的经营性质，如公益类、功能类、商业类等。对公益投入、公共服务属性较强的场站，以满足保障民生需要为原则，兜牢民生底线，设立能保障盈亏平衡的普惠性指导价格区间，防止恶意价格竞争导致用户长期利益受损。对商业属性强、投资效益好的场站，围绕功率利用率等指标，设置竞争性阶梯指导价，鼓励精细化运营。

(二)按“一张网”分类有序放开经营

首先，要按“一张网”模式，做好前瞻性的统筹规划。充电基础设施建设是一项长期系统工程，应按照国家“新基建”发展要求，以地市为主体，各地政府发改、能源部门，要积极同工信、住建、交通、国土等部门，协同编制市级充电基础设施规划，围绕新能源汽车充电“一张网”模式，按照适当超前、布局合理、桩站优先、统一标准等原则，前瞻性将充电基础设施建设纳入城乡发展战略、道路交通等。对充电站涉及到的建设用地、电网接入等，做单列专项规划，简化审批资料和程序等。其次，建设方式方面，分类有序放开经营市场。参考高铁、电力能源、高速公路等成熟的“政府主导”“社会参与”双结合的发展模式。按照不同充电场站的经营性质，划分公益类、功能类、商业类等，匹配针对性的监管机制，经营授权方面，以经营牌照、特许经营等形式，规范企业有序进入。

最后，分类有序引导市场发展，在投入规模大、回报周期长、经济效益弱、社会综合效益高的地区，由政府或特定国企承担对应的建设任务，提升先导效应。在公益性比重大、经济效益小的地区，完善对应补贴政策，丰富多种投资及经营模式，化解规模与供给不平衡的问题。在市场投资收益、营收潜力好的地区，鼓励市场化经营主体采取PPP、BOT、BT等多元投资形式有序进入，形成布局合理的充电服务网络。

(三)构建“四位一体”行业保护机制

需厘清我国现有法律法规，在充电基础设施保护的现状及可改善环节以及监督管理、规范制定、标准体系、设施保护四方面，形成充电基础设施保护的长效机制。监督管理方面，需要明确行业监管机构的监督管理职责，理顺指导价格、项目审批、运营管理、服务规范、违规处罚等管理要求，明确充电基础设施运营单位和服务单位相应的协助义务，鼓励精细化运营、规范行业发展，对行业乱象及违规行为及时纠正，防止无序竞争。

规范制定方面，以行业面临的痛点问题为导向，以用户为中心，建立科学有效的监管制度条例。如：新建居住区充电设施建设应逐项纳入项目供电工程验收环节，对不符合相关标准的项目，不予以办理竣工验收，后期充电设施数据统一接入市级监管平台，纳入有序充电管理等。

标准体系方面，不同区域存在标准不统一现状，例如在加油站建设充电桩，北京市的充电桩与加油站埋地油库安全距离要求为25米，而深圳市的这一标准则为12.5米。普及新能源汽车充电“一张网”的基础，是建立统一标准体系。

积极推动国内新能源汽车的相关标准立法，含充电基础设施安全标准、制造标准、接口标准、通信协议、平台互联互通标准等，在减少企业重复投入研发费用的同时，增强充电基础设施通用性。依托国内消费大市场及标准影响力，在V2G、无线充电、大功率充电等领域，积极参与国际标准制定，引导全球充电标准的协调和统一。

设施保护方面，建立完善安全监管的职能要求，法律规范形式，建立和明确全国统一适用的安全要求，落实各层级、各相关方的安全责任。强化充电基础设施生产、蓄电池、整车制造等相关产品安全要求，明确建设、设计、工程施工、工程监理等相关单位建设安全要求，加强对运营维保单位、居住社区管理单位、充电场站业主等相关方的管理安全要求。

(四)支持“四热点一体系”技术应用

直流大功率是充电桩未来的发展重点。2022年电动车销量超预期爆发增长，虽然随着充电基础设施建设加快，车桩比有所下降，但充电难、充电慢仍然是目前新能源汽车的主要痛点。充电桩分布不均以及单车带电量的提升延长了补能和等待时间，但目前市场上热销车型平均快充时间大都长于半小时，远高于燃油车加油时间。此外，换电方案推广成本和难度较高，因此，大功率快充场站的投资建设，需要重点关注。

高电压是实现大功率快充的主流方式。800V电压平台可使快充功率达到350kW，实现6C到8C充电;同时，由于高电压下产生热量少，支持快充时间更长，在电池容量10%-50%范围内均以250kW以上的功率充电。2019年，保时捷首次在纯电车Taycan上搭载800V充电平台，随后，现代等十多家企业量产上市800V车型。因此，着眼于未来，场站的投资建设，应着重高压大功率快充的应用于更新升级。

液冷散热技术是当前的主流发展方向。目前，充电桩普遍采用强制风冷，难以满足大功率充电桩的散热需求。大功率液冷充电枪在充电线缆中放置液冷管道，通过冷却液带走线缆发热量。液冷技术减小线缆线芯截面积、提高充电电流，降低充电过程温度，延长了充电设备使用寿命，能良好支持直流高压大功率快充发展的需要，提升场站投资经济效益，需要重点关注。

光储充一体化发展趋势逐渐明朗。光储充一体化是将光伏发电、储能、充电集成于一体，形成互相协调、互为支撑的绿色能源体系，实现峰谷套利、降低电池充电对电网冲击。随着新能源汽车保有量的提升以及超级快充的普及，大功率充电对充电设施的供电容量要求越来越高，对现有充电网体系带来巨大冲击，光储充系统利用光伏发电、自发自用，成为对电网的有益补充，未来将加速推广。

综上，结合技术发展的四大热点，在充电基础设施投资建设的标准体系方面，结合未来“充电网+微电网+储能网”的三网融合发展趋势，在人才、科研平台、资金等方面予以支持，支持产业链上下游的电网企业、车企、充电基础设施、能源企业等，打造联合技术创新平台，跨行业加速推进大功率充电、V2G、无线充电、风电互补等领域的标准化体系建设等，鼓励各场站在技术应用方面持续提升。